La gestión pesquera basada en derechos, especialmente en derechos individuales, se ha convertido en uno de los temas más debatidos en el mundo de la pesca internacional. Hemos entrevistado a Martín Aranda, investigador del área de Gestión de Recursos Demersales de AZTI-Tecnalia, sobre este tema.
La gestión pesquera basada en derechos, especialmente en derechos individuales, se ha convertido en uno de los temas más debatidos en el mundo de la pesca internacional. Hemos entrevistado a Martín Aranda, investigador del área de Gestión de Recursos Demersales de AZTI-Tecnalia, sobre este tema.
Martín, ¿puedes explicarnos en qué consiste la gestión basada en derechos?
La gestión basada en derechos incluye, entre otros, las cuotas individuales de captura no transferibles (IVQs, por sus siglas en inglés) y transferibles o ITQs. A las ITQs, en especial, se les atribuye la facultad de frenar la competencia por el recurso y promover, entre otras cosas, la reducción de la sobrecapacidad de pesca. Esto se debe a que en estos sistemas la transferibilidad de los derechos, que surge de la disociación entre el derecho y el buque, facilita el ajuste entre capacidad de pesca y posibilidades de pesca.
Los sistemas de cuotas individuales, en especial las ITQs, suelen ser vistos con escepticismo debido a argumentos tales como la eventual concentración de riqueza en pocas manos, los impactos en el empleo en las comunidades pesqueras, como resultado de la racionalización de la actividad pesquera, y la asignación de una forma de propiedad sobre un recurso natural.
¿Cómo se decide quiénes son elegibles para recibir las cuotas individuales y cómo se asignan las cuotas?
El primer paso para definir quiénes son elegibles para recibir las cuotas individuales es el criterio de la presencia histórica en la actividad pesquera. El siguiente paso es la asignación de las cuotas, que usualmente se estiman como porcentajes del total admisible de capturas (TAC). Dichos porcentajes suelen determinarse de acuerdo a un registro de capturas con respecto a un determinado periodo.
La asignación de cuotas se suele realizar en función de las diversas modalidades de captura que conforman la actividad pesquera. Una mayor o menor asignación de cuotas puede también estar determinada por la dependencia socio-económica en la actividad. La gestión del TAC español de atún rojo de la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (ICCAT) ofrece un ejemplo de reparto del TAC entre diversas modalidades de captura como las almadrabas, y flotas de cerco, caña y palangre. La asignación de cuota individual queda restringida a buques con una eslora mínima de 24 metros.
La gestión basada en cuotas individuales de captura no transferibles o IVQs limita la transferibilidad de los derechos al no disociarlo, salvo excepciones, del buque de pesca. Algunos ejemplos de sistemas de IVQs pueden verse en pesquerías de Noruega, Chile y Perú.
¿Y respecto a las cuotas individuales de captura transferibles o ITQs, cómo se están utilizando a nivel internacional?
Los sistemas de ITQs forman la columna vertebral de la gestión en Nueva Zelanda e Islandia, además de ser utilizadas en muchas pesquerías en el mundo. Se estima que actualmente estos sistemas se encuentran en uso en más de 22 países, gestionando alrededor de 1.000 pesquerías. En el ámbito comunitario, la gestión basada en concesiones individuales transferibles es uno de los pilares de la reforma de la Política Pesquera Común. Existe una tendencia mundial a la utilización de estos sistemas de gestión. Inclusive su uso en la gestión de especies altamente migratorias como los atunes está siendo debatido.
¿En qué beneficia a la flota los ITQs?
La exclusividad del derecho de pesca individual es el atributo que otorga al poseedor un derecho de acceso y explotación que no puede ser reclamado por terceros. Por lo tanto, cada pescador recibe un título de uso exclusivo. El atributo de seguridad es otro atributo de gran importancia que otorga al tenedor del título la garantía de que no podrá ser desaforado ni por el estado ni por terceros. Esto puede promover inversiones estratégicas en la actividad tales como la compra y venta de derechos y buques, mejoras tecnológicas, etc. Un sistema como el islandés o neozelandés otorga una alta exclusividad al tenedor del derecho pues las ITQs se asignan a perpetuidad.
¿Cómo se gestionan estas cuotas individuales en cuanto a flotas, periodo de validez, etc.?
La gestión de cuotas individuales, transferibles o no, puede estar circunscrita a una flota o a un segmento de flota determinado. El intercambio de derechos se lleva a cabo únicamente entre los armadores pertenecientes a un determinado censo, por ejemplo, en el caso de la altura al fresco española. Con respecto al periodo de validez de las cuotas, algunas ITQs son asignadas a perpetuidad. Por otro lado, hay otros sistemas que duran un tiempo limitado como en el caso del arenque danés donde las ITQs tienen una duración de 8 años.
Las cuotas individuales pueden también gestionarse de forma colectiva. Se pueden ver ejemplos de gestión a nivel de organizaciones profesionales en cooperativas pesqueras en USA (Alaska), organizaciones de productores en España, Reino Unido y en Países Bajos También se gestionan a nivel de la comunidad pesquera como se puede ver en Canadá.
¿Qué mecanismos se están utilizando para facilitar la implementación?
Existen mecanismos que evitan la concentración de derechos en determinados sectores de la pesquería en detrimento de otros, aminorando el impacto en el tejido social. Así en Nueva Zelanda se asignan fracciones del TAC de un stock dado a determinados sectores no comerciales (p.ej. etnia Maorí) de tal modo que en cada sector las reglas de la gestión son distintas. La gestión mediante ITQs sólo se utiliza en la pesca comercial. Otros mecanismos, establecen sistemas de ITQs para cada sector de la pesquería. En Islandia, por ejemplo, existen sistemas de ITQs independientes para los sectores de menor y mayor escala.
Los gestores pueden reservar por precaución un porcentaje del TAC para compensar eventuales rebasamientos de las cuotas individuales, pudiendo también distribuirse entre los participantes en caso de no ser utilizado. Un ejemplo cercano es el de la gestión de la flota de altura al fresco española donde la administración reserva un 2% del TAC de cada uno de los stocks gestionados.
¿Cómo se controla la posible sobrepesca?
Un sistema de cuotas individuales requiere un aparato robusto de Monitoreo, Control y Vigilancia (MCV) y que las penalizaciones deben ser lo suficientemente disuasorias para evitar sub-declaración de capturas, rebasamientos de las cuotas individuales, etc. En general, es más difícil implementar un sistema de gestión basada en cuotas individuales en situaciones donde se utilizan un gran número de embarcaciones, diversidad de tecnologías de captura y muchos puntos de desembarque como es el caso de las pesquerías artesanales.
¿Qué novedades incorpora la propuesta de reforma de la Política Pesquera Común con respecto a estos sistemas?
La gestión de la pesca en la Unión Europea se encuentra a puertas de un gran cambio, en particular con relación a los regímenes de acceso a la actividad pesquera. En julio la comisión publicó su propuesta de reforma de Política Pesquera Común (PPC), otorgando un rol gravitante a la gestión basada en derechos, en especial en cuotas individuales transferibles. La propuesta de la Comisión es introducir sistemas de gestión basados en cuotas individuales transferibles para todos los buques con esloras superiores a los 12 metros. Los buques de esloras inferiores, con excepción de los arrastreros, quedarían excluidos de dichos sistemas, salvo voluntad expresa del estado miembro. La gestión basada en cuotas individuales transferibles debería de entrar en vigor en 2014.
La nueva PPC permitiría transferencias de cuotas sólo entre buques de la misma flota y mismo pabellón. Sin embargo, los estados miembros tendrán libertad para llegar a acuerdos entre sí permitiendo la transferencia de cuotas entre sus flotas. Así mismo, la propuesta de la PPC generaliza la figura de la reserva de posibilidades fijándola en un máximo de 5% de la TAC por especie. Se establece también un periodo de validez de los derechos de al menos 15 años. Es previsible que el criterio de los 12 metros de eslora, que incluye o excluye buques en el sistema de cuotas individuales transferibles, sea una de las materias de controversia. Los buques de pesca tradicional de esloras superiores a los 12 metros (p.ej. una parte de los buques de bajura de la flota española) serían gestionados mediante el citado sistema. Esta situación podría producir la concentración de cuotas en pocos buques, con el consiguiente impacto en el nivel de empleo en comunidades dependientes de la pesca.
¿Cuál seria la formula ideal para implementar estos sistemas?
No existe una receta única para este tipo de gestión. Ésta es una herramienta que contribuye a la eficiencia económica al propiciar la racionalización de la actividad pesquera. Sin embargo, es susceptible de crear conflictos con otros objetivos de la gestión, como los sociales. Los gestores deben tener presente la utilidad de dotar de suficiente flexibilidad al modelo de gestión, de tal modo que éste pueda ser ajustado de acuerdo a la evolución de cada pesquería.
